Varios factores que pueden influir sobre
el limitado alcance institucional (otros factores tienen que ver con las
fronteras socioculturales, la barrera lingüística, entre otros), están
relacionados con las condiciones de acceso y la ubicación de los territorios de
los Ngäbe Buglé. En territorio panameño, la Comarca Ngäbe Buglé comprende un
espacio muy amplio; su topografía está compuesta por una cordillera con
pequeñas montañas, muchos ríos y valles.
Estas características dificultan su
acceso y también su salida, situación que complica la inscripción, por ejemplo,
por los funcionarios del Registro Civil panameño de cada niño cuando nace, pues habitualmente el nacimiento de los
niños acontece en los hogares y las mujeres reciben la atención de otras mujeres
o parteras.
El tiempo para recorrer la distancia
entre la Comarca y el hospital puede variar entre dos horas y ocho días
caminando, dependiendo de su comunidad y, por razones obvias, una mujer
embarazada tendrá serias dificultades para salir de su casa e ir hasta el
hospital más cercano (hospital de Obaldía, Ciudad de David, o al hospital
regional de Changuinola, Bocas del Toro) y así inscribir a sus hijos e hijas
como ciudadanos panameños.
Establecer procedimientos para reconocer
el estado civil de los indígenas y las indígenas Ngäbe y Buglé ayudaría a
mitigar algunos posibles conflictos. Contribuiría al reconocimiento de los
hijos de una pareja con los apellidos del padre y de la madre. Este punto es
fundamental, ya que, por ejemplo, los hombres son asegurados por las compañías
bananeras, pero ni los hijos ni las hijas, y tampoco sus parejas pueden gozar
de esa condición de aseguramiento social por la falta de documentos que prueben
la relación familiar, en el caso del café es totalmente nulo. Siguiendo la
línea de la documentación y el reconocimiento, también se deben considerar las
disposiciones administrativas, por diferencias culturales; que puede resultar
un obstáculo para la integración de la población Ngäbe y Buglé, como se
establece y contempla en el Convenio
Núm. 169 de la OIT
La documentación no tiene el mismo valor
para los indígenas Ngäbe y Buglé como para nosotros los “latinos” y, por esta
razón muchos prescinden o dan importancia relativa a los mismos. Nuestra
cultura les solicita, sin embargo, manejar gran cantidad de papeles: tarjeta de
vacunas, cédula de identidad panameña (si es mayor de edad), acta de nacimiento
(si es menor de edad y la tiene), salvoconducto (si desea salir de Panamá e
ingresar a Costa Rica) o cédula de residencia costarricense si decide
establecerse en Costa Rica, la colilla del seguro social (si es asegurado), los
libros de control prenatal (cuando están embarazadas) y de información de los
bebés, permiso de trabajo (si quiere trabajar en Costa Rica), pasaporte, entre
otros. Esos documentos pueden ser necesarios para llevar adecuados registros de
los servicios prestados por las instituciones a las personas, pero sin negar la
importancia de los procesos de documentación, los Estados deberían adoptar
medidas que garanticen que la falta de documentos no se convierta en una fuente
para la negación de los derechos y que, adicionalmente, adopten procedimientos
que les faciliten a las personas la obtención de su respectiva documentación
tomando en cuenta las condiciones sociales, culturales y modos de vida de esta
población. Frente a los riesgos señalados se pueden reconocer avances para una
acción más afirmativa del Estado costarricense hacia esa población.
Sin embargo, pareciera necesario
desarrollar una discusión sobre las acciones que el Estado costarricense debe
ejecutar en relación con los trabajadores indígenas temporales, que se
movilizan desde el territorio de la comarca y otros en suelo panameño a las
fincas de café y banano. Mientras estos permanezcan en Costa Rica, se les puede
aplicar el concepto de habitante; no obstante, según el espíritu de la
resolución constitucional, a la luz del Convenio Núm. 169, la movilidad
constituye un rasgo constitutivo no solo de la cultura de estos pueblos
indígenas, sino una práctica actualizada de sus modos de vida.
En el caso de Panamá, también se
visualizan algunos posibles desafíos para una correcta ampliación de la
justicia a la población indígena. El Estado creó leyes comarcales, entre estas
la Ley N.° 10 del 7 de marzo de 1997, en la cual estipula que se debe reconocer
la identidad de las culturas indígenas, por lo tanto, su idioma, sus
tradiciones, su religión.
Esta ley, en el Artículo 86, menciona la
creación de un organismo que vele por el “desarrollo integral” de los indígenas
panameños, Si bien hay un precedente sobre el reconocimiento de los derechos
territoriales, identitarios, culturales, espirituales, organizacionales,
económicos de los indígenas, Panamá no ha ratificado todavía el Convenio Núm.
169 de la OIT.
Es un hecho, aparentemente
contradictorio, que el Estado panameño reconozca y otorgue derechos especiales,
pero no ratifique un instrumento jurídico internacional que no hace sino elevar
a rango de obligación internacional, para profundizar y operativizar
efectivamente sus leyes especiales en esta materia y, de esa manera, mostrar el
compromiso del Estado con una amplia base de su población autóctona.
Por otra parte, la negativa de Panamá a
ratificar dicho convenio significa una dificultad para una actuación binacional
más efectiva con Costa Rica, como Estado, hacia cuyo territorio se desplazan
anualmente varios miles de indígenas a las actividades de cosecha.
Al estar ratificado solo por Costa Rica,
en cierto modo, se crea un vacío que puede operar en detrimento de los derechos
de esa población que, asentada en territorio panameño la mayor parte del año,
debería ser objeto de protecciones especiales por parte de ese Estado no solo
en los momentos en que dicha población permanece en sus lugares de origen, sino
también durante el viaje y asentamiento en Costa Rica. Dicho instrumento
facilitaría, además, el marco sobre el cual se podrían establecer programas de
cooperación binacional de atención a la población indígena transfronteriza.
La movilidad de estas personas es una variable
determinante; mientras que su condición de trabajadores y de trabajadores
temporales es otra consideración de que el principio del derecho universal a la
salud debe aplicarse tomando en cuenta tales especificidades. De ello hay
conciencia en las instituciones de salud desde una década atrás, cuando
comenzaron a implementarse acciones con el fin de definir una política nacional
en salud para población migrante y para población indígena. Ese esfuerzo se ha
continuado en distintas vertientes, pero aún persisten vacíos en la
implementación de acciones derivadas de esas políticas.
El Estado costarricense considera, en
concordancia con los derechos humanos, que el acceso a la salud debe ser
universal y prioritario y, que las instituciones públicas deben favorecer,
propiciar y cuidar la salud de toda la población en el territorio nacional, sin
distingos de ninguna índole. Aun así conviene tomar nota de algunos hechos que
pueden constituir situaciones en las que se vulneran los derechos a la salud de
la población indígena móvil. Algunas de esas situaciones no son exclusivas de
esta población pero sí comunes a muchas otras, incluso nacidas en el país y/o
no indígenas, a otros inmigrantes y otras personas no aseguradas o que padecen
condiciones de exclusión. Sin embargo, la importancia de la visibilización de
casos que afectan a esta población indígena y móvil, también es necesaria para
prevenir y evitar conductas que pudieran estar asociadas a la negación de
acceso a los servicios bajo prejuicios culturales y, también, estigmatizaciones
étnicas y raciales. Existen deficiencias en la atención en clínicas, Ebais y
Hospitales de la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) hacia la población
ngäbes.
Una de las principales dificultades que
enfrentan las personas indígenas que se desplazan a Costa Rica para insertarse
en el mercado laboral de ese país, se origina en la condición de “migrantes
irregulares”, de conformidad con el marco normativo establecido en el país
receptor. Agrava esta situación el hecho de que buena parte de las actividades
ocupacionales en las que se emplean estos trabajadores y trabajadoras están
dominadas por un conjunto de prácticas laborales altamente informales. En
consecuencia, esa combinación entre irregularidad migratoria e informalidad
laboral ha operado a lo largo del tiempo como un factor que ha contribuido a un
mayor grado de precarización de las condiciones del desplazamiento, del
asentamiento o estadía en el territorio receptor y de las condiciones de
trabajo de estas personas. Ello se vuelve mucho más complejo dado no solamente
la condición étnica de estas personas, sino además debido a las limitaciones
relacionadas con la escolaridad, diferencias idiomáticas y, sobre todo, debido
a una serie de carencias relacionadas con el acceso y disposición de
documentos, además del desconocimiento de los marcos normativos en materia
migratoria y laboral, situación que se convierte en un obstáculo para la
defensa de sus propios derechos como personas y como migrantes. En ese contexto
se debe señalar que la movilidad a través de la frontera se ha realizado, con
mayor frecuencia, en condiciones que no le garantizan a la persona trabajadora
documentarse debidamente para lograr la suficiente seguridad jurídica y, con
ello, tener la garantía de la defensa de sus derechos laborales y el acceso a
servicios sociales en el territorio de destino.
Bajo esas condiciones, en el país de
origen las personas indígenas solo tenían acceso a lo sumo a disponer de un
documento conocido como “Salvoconducto indígena”. Este documento autorizaba a
las personas portadoras del mismo a salir del territorio de Panamá para viajar
a Costa Rica. Con dicho documento, las autoridades de Migración de Panamá
tenían la posibilidad de llevar un registro de la cantidad de personas que
salían de su país de forma regular. No obstante, una importante cantidad al
parecer persistía en su afán de cruzar por puntos ciegos de la frontera de
forma no autorizada.
